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交通运输综合行政执法改革,还需完善三大问题

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  • 更新时间:2020-10-21

我国交通运输综合行政执法从2002年开始试点,历时18载,迄今已得到全面推行。回顾历史,总结经验,展望未来,将有助于交通运输综合行政执法更快更好的走向严格、规范、公正、文明。

交通运输综合行政执法作为现阶段交通运输管理工作过程中极为重要的组成部分,其在保 证交通运输从业人员及人民群众切身利益方面发挥着非常积极的作用。


改革历程




交通运输综合行政执法改革大体可以划分为三个阶段。 


先行先试阶段 


《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发〔2002〕56号)是最早提出交通运输综合行政执法的规范性文件。依据该文件,中央编办决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作,其他省、自治区、直辖市各选择1至2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。改革的主要内容包括:一是调整合并行政执法机构,交通运输管理实行综合行政执法,一个政府部门下设的多个行政执法机构,原则上归并为一个机构。按有关规定,经批准成立的综合行政执法机构,具有行政执法主体资格。 


二是进一步转变政府部门职能,实现“两个相对分开”,改变政府部门既管审批又管监督的体制,将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开。改变行政执法机构既管查处又管检验的体制,将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。同时,将承担技术检测、检验、检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩,不再承担行政执法任务,其职责转变为面向全社会,依法独立地为政府部门、行政执法机构和企事业单位提供客观公正的技术检测、检验、检疫服务。 


三是要改变多层执法的状况,按区域设置执法机构并实行属地管理。行政执法机构主要在城市和区、县设置。省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构;设区的市设置行政执法机构,可根据当地的具体情况和不同行政执法领域,适当选择以市为主或以区为主的模式。据此,重庆市、广东省陆续开展了交通运输综合行政执法改革。2014年《交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》(交政研〔2014〕234号)批准河南省、福建省、广西桂林市开展交通运输综合行政执法改革试点。“两省一市”的交通运输综合行政执法改革方案由当地编办等部门制定。 


扩大试点阶段 


2015年《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的建议》(中央编办发〔2015〕15号)要求在22个省、自治区、直辖市的138个城市开展交通运输综合行政执法改革试点。改革的主要内容:一是探索行政执法职能和机构改革整合的有效方式;二是探索理顺综合行政执法机构与政府职能部门的关系;三是创新执法方式和管理机制;四是加强执法队伍建设。这次改革的覆盖范围更广。 


全面推广阶段 


2017年《中央编办交通运输部关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》(中央编办发〔2017〕193号)印发,要求广东省、江苏省、安徽省、宁夏回族自治区开展交通运输行业承担行政职能的事业单位改革。改革内容之一是要求开展交通运输综合行政执法改革。2018年《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕63号)印发,要求实施交通运输综合行政执法改革。主要内容包括十个方面:全面梳理、规范和精简执法事项;整合职责和队伍;明确层级职责;下移执法重心;加强执法保障;严格队伍管理;规范执法行为;健全协作机制;强化作风建设;加强党建工作。其中,核心内容是将交通运输系统内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法门类的行政处罚,以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合,组建交通运输综合行政执法队伍,以交通运输部门名义实行统一执法。 


总结历史,交通运输综合行政执法改革试点历时长、范围广,为最终改革方案的制定积累了很多经验教训。



交通综合行政执法是对现行交通行政执法体制的改革和创新



改革成效




交通运输综合行政执法改革,取得了一些成效,许多“老大难”问题得以解决,有的成果甚至是历史性突破。 


实现了一个部门对外执法只有一个名义 


改革之前,在以交通运输主管部门名义开展的交通建设执法、收费公路执法等之外,交通运输系统还存在公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理7支有独立执法名义的队伍,导致在一个行业内行政执法主体林立,社会形象不好,执法效能不高,交叉执法严重。这次改革将交通运输系统内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法门类进行整合,组建交通运输综合行政执法队伍,以交通运输部门名义实行统一执法,实现了交通运输主管部门只有一个名义对外执法。


全国交通运输综合行政执法的职责相对统一


改革之前,公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理行政执法队伍基本属于公路管理机构、道路运输管理机构、水路运输管理机构、航道管理机构、港口管理机构、地方海事机构、工程质量监督管理机构的组成部分,其行使的行政处罚、行政强制、行政检查职责与所属管理机构的行政许可、公共服务职责长期同在一个机构内,造成公众对行政许可和监督检查是“左手发证、右手检查”的质疑,导致行政执法与行政管理不分、行政执法与事业服务不分,公众难以分清哪些是事业性的公共服务,哪些是行政执法类的公共服务。这次改革将交通运输系统内公路路政道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理的行政处罚,以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合,因此交通运输综合行政执法的对外职责主要为这三项,全国交通运输主管部门的对外行政执法职责有了相对统一的框架。国家统一的《交通运输综合行政执法事项指导目录》正在汇总,相信发布后全国统一交通运输执法事项可以基本实现。 


减少了交通运输综合行政执法层级 


改革之前,交通运输行政执法的层级在地方至少分为省、市、县三级,个别地方通过地方法规、地方政府规章规定了乡镇交通运输管理机构的执法层级。在这次改革中:第一,部分省、自治区交通运输部门宣布不设执法队伍,并对已设立的执法队伍进行了整合,省级主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作,法律法规规定省级承担的交通运输综合行政执法职责,由省级交通运输部门内设机构承担。第二,设区的市和市辖区原则上只保留一个执法层级,市级设置交通运输综合行政执法队伍的,区级不再承担相关执法责任;区级设置交通运输综合行政执法队伍的,市级主要强化监督指导和组织协调,不再设置执法队伍。县(市、区、旗)一般实行“局队合一”体制。因此交通运输行业在设区的市和区之间减少了一个行政执法层级,部分省级也减少了一个行政执法层级。


交通运输综合行政执法保障有了国家层级的政策依据 


改革之前,交通运输行政执法的经费、服装和标志、执法执勤用车(船艇)配备保障等,解决渠道多数来源于交通运输规费改革后的转移支付,保障依据层级不高、内容不明确。《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕63号)直接规定了以下几方面的保障:第一,财政保障。要求地方党委和政府要根据财政事权与支出责任相匹配的原则,将交通运输综合行政执法经费纳入同级财政预算;第二,装备保障。有关交通运输综合行政执法制式服装和标志、执法执勤用车(船艇)配备,将由中央统一规定;第三,科技保障。要求加快执法信息化建设,大力推进非现场执法和信息化移动执法;第四,职业保障。要求加强执法人员职业保障,依法参加社会保险、落实抚恤等政策。



在改革落地的过程中,有关部门不断优化人员配置,将一些专业性强的现代化人才吸引到执法队伍当中,同时做好相应的培训工作,以此来建立一个高素质的执法队伍。



需要完善的问题




诚然,交通运输综合行政执法改革取得了一些成效,但目前还存在一些需要继续完善的问题。 


改革进展速度较慢。目前依然有许多地方特别是县级尚未出台交通运输综合行政执法改革方案,有的是已经出台方案但尚未实施到位。 


改革方案存在差异性。由于交通运输综合行政执法改革是地方事权,且由编制部门主导,行业主管部门配合执行。因此各地的改革方案在一些领域出现了较大差异性,例如按照改革政策,第一,有些省级设置了垂直的交通运输综合行政执法队伍,有些未设置,这两种方案都是允许的。第二,有些地方将交通运输的行政执法综合到地方人民政府综合行政执法局,有些地方则要求将交通运输综合行政执法的部分职责下放至乡镇人民政府行使,这些改革方案也是允许的。第三,交通运输综合行政执法人员身份,有些地方是公务员,有些地方是参公,有些地方是事业身份,这是由于改革方案允许编制保持现状所致。上述差异的出现,虽然具有合规性,但从交通运输行业全局看,出现了不统一,有些方案还需要与交通运输的日常管理进行磨合。 


交通运输行政执法的协作机制尚未形成权威性、规范性文件。改革之前,某一个行政执法门类的行政许可、行政许可后检查、行政处罚、行政强制,由一个交通运输的管理机构行使,因此其协作是一个机构的内部事务,发生矛盾相对比较容易处理。改革之后,交通运输综合行政执法虽然以交通运输主管部门名义对外执法,但允许其作为一个队伍存在,这必然会产生交通运输综合行政执法队伍与交通运输主管部门内设机构、交通运输管理机构之间的职责边界划分。因此亟需建立健全全国相对统一且权威的对内对外沟通协调机制、联席会议制度、案件移送制度、联动协作机制。



联合执法具有临时性,综合执法是长效的制度性安排。



相关建议




目前交通运输综合行政执法改革方案已成为交通运输行业关注的热点。而对于社会公众而言,更关注的是改革后的“疗效”,为此笔者提出以下三项建议。 


明确交通运输综合行政执法队伍的建设目标 


关于交通运输行政执法队伍的建设目标,曾有过不同版本的提法。经过多年的探讨和实践,《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕63号)对此正式予以明确,即建设一支政治坚定、素质过硬、纪律严明、作风优良、廉洁高效的交通运输综合行政执法队伍。这一目标,目前尚未被各地交通运输主管部门予以重视,有的地方在改革实施中尚未将其作为交通运输执法人员的必修知识,有的地方形式上已完成改革,也有建设目标,但没有进行宣传,也有的地方改革方案中甚至没有建设目标。建议各地交通运输主管部门加以改进,用各种方式旗帜鲜明地彰显这一目标。


明确严格规范公正文明执法的重点 


党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“坚持严格规范公正文明执法”的要求,同时明确了这一要求的重点,包括完善执法程序,建立执法全过程记录制度;明确行政处罚、行政强制、行政检查等执法行为具体操作流程;严格执行重大执法决定法制审核制度;建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度;加强行政执法信息化建设和信息共享,提高执法效率和规范化水平;全面落实行政执法责任制。上述重点任务不仅是党中央的要求,同时还是交通运输综合行政执法的短板。如果说在组建交通运输综合行政执法队伍阶段,涉及执法人员“人”的去向是难题,那么组建后更难的是按照“严格规范公正文明执法”的要求长期坚持。这需要的是“韧功夫”,需要配套的队伍管理、规范的执法责任制、健全的协作机制、强硬的作风建设及强有力的党建工作制度。


明确“宣誓工程”“亮剑工程”及“利剑工程” 


交通运输综合行政执法队伍组建后,应当要求交通运输综合行政执法人员举行一些必要的宣誓活动,宣誓做一名“政治坚定、素质过硬、纪律严明、作风优良、廉洁高效的交通运输综合行政执法人员”,宣誓“忠诚于党、忠诚于国、忠于法律、忠于事实,热爱人民、热爱交通”。目前一些地方采取的行政执法岗位“平移法”缺乏仪式感和震撼力,把这次改革成果平淡化了。此外,应当在队伍组建后的初期开展系列“亮剑行动”,用果敢的行动展示交通运输综合行政执法队伍的新形象。特别是应当在查处非法营运、超限超载、路域环境、市场监管、安全生产等重点领域,开展长效治理的“利剑行动”,保持对交通运输违法行为的高压打击态势,护航交通强国的建设。


文/交通运输部管理干部学院 陈晖 张柱庭

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