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治超非现场执法的法制路线图

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  • 更新时间:2017-06-27

当前,各地路政部门都在进行路政治超非现场执法探索,期待路政治超能如交警非现场执法一样,解决人员不足,减少人为处罚干预与当事人直接冲突等现实问题。然而实践中发现,法规的滞后性问题突显。本文以浙江省路政治超非现场执法实践为基点,以现有法律法规为前提,探讨实现路政治超非现场执法法制路线图。

路政治超非现场执法定义与特性


  路政治超非现场执法,是指公路管理部门(路政)依照法律法规,根据“车辆超限检测系统”和监控设备等检测监控设备记录资料,对违法超限运输行为予以处罚的一种执法方式。治超非现场执法与交警非现场执法相比,有以下特性:


  1.证据采集要求更高。交警依靠视频或者照片的静态证据来执法,路政治超需要对运输行为、车辆轮轴以及重量等进行动态检测取证。动态检测数据会受称重设备、天气情况、车辆运行时速以及系统软件的稳定性等影响,其技术要求以及认定违法行为的证据要求更高。


2.执法程序更复杂。交警部门进行的非现场执法模式,一般进行的是简易处罚模式,程序更为便捷。路政治超因为处罚额度以及处罚事实情况的复杂性,执行的是《交通行政处罚程序规定》的一般程序规则,须做询问笔录等调查取证工作,处理案件程序更加复杂。


3.法律后果不同。交警部门进行的处罚工作金额小,缴纳罚款方式更为便捷。路政部门进行的超限处罚涉及资金金额较大,如案件积累到3次以上,不仅要从重处罚,《公路安全保护条例》第六十六条规定,还要由道路运输管理部门对车辆营运证进行吊销等处理。


4.违法行为危害性质不同。在交警部门处罚的违法行为中,一般针对某一位置进行的非现场执法,具有偶发性特征,以短期、即时的违法行为为主。但是路政超限的管理对象是违法超限运输行为,在非现场执法模式下,违法超限运输行为对道路的损害是持续性的,直至被路面执法拦截,或者到货运目的地为止。因而路政管理部门的责任,要大于交警部门。


治超非现场执法法制问题及应对

立法补位

目前,各地都在探索路政治超非现场执法,但缺乏统一、完整、系统的法律依据,各地仅靠政府部门规定来执行,缺乏具体的操作内容,造成了执法的不规范。


  现有非现场执法,仅仅是依据新《行政诉讼法》规定增加了数字证据的证据种类,明确了视频监控检测等证据的合法性地位。法律依据方面,全国性的法律法规对公路治超非现场执法暂时没有明确性规定。在地方性法规中, 如《杭州市公路条例》第三十三条第三款规定:“公路管理机构根据交通技术监控记录资料,可以对违法超限货物运输车辆的所有人或者管理人和有其他损坏、污染公路或者影响公路畅通的违法行为的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。”


  由此,行业有关部门应对治超非现场执法, 在执法依据、程序、措施、自由裁量权等方面进行立法规范,真正做到“有法可依”。


规范程序

  执法流程的程序性规范,由三个部分组成。第一部分是治超非现场执法设备现场的告知流程设置。第二部分是证据采集程序。第三部分是案件处理流程。


  治超非现场执法设备现场设置的标准化。比如在设备设置点前方一定距离内,应设置规范告示牌,告知驾驶员前方是治超非现场执法点,让其有一定的心理预期。在设备点后一定距离内,应设置能及时反应车辆称重信息的电子屏等告知装置,让驾驶员了解其已涉嫌违法超限运输。之后在一定距离内,设置告知牌让其到卸货场站进行自行卸载,以便减轻或免除其违法处罚。在通过自行卸载超限货物点后一定距离内,还应设置一块告知牌,让其知道已超限到哪里接受处理。


  这里有两点解释:一是在治超非现场执法模式中,应设置车辆自行卸货点或者超限货物处置点,便于驾驶员自行处理超限部分货物,减少对路面的损害,以便于在日后处罚裁量中可以对处罚对象进行减轻或者免于处罚。二是在自行卸载区后设置告知牌,是让其知道在违法超限情况下继续行驶将危害公路桥梁,降低公路管理机构行政管理责任。


  证据采集的合法性规定。检测设备提供的检测磅单以及视频监控资料,并非天然的数字证据,必须经历两个环节。一是对检测设备的认定环节。如《杭州市公路条例》第三十三条第二款规定:“超限动态检测技术监控设备中的计量器具应当经过质量技术监督部门依法检定合格后方可使用。”但目前存在的难题是质量技术监督部门,在其认定的标准中没有针对“ 车辆超限检测系统” 的检测条款,而往往“无法认定”。未经质量技术监督部门认定的器具,仅具有预警数据采集等功能,而不能作为执法工具使用。二是数据审核环节。通过系统采集的数据仅仅是一个初步的原始数据,因为受当时行驶条件,如天气、光线、驾驶轨迹等因素影响,采集数据应有经执法人员审核处理的过程,交警部门亦如此。程序规定中应确立数据的收集与法制审核的环节,确保数据收集的合法有效。对于证据的采集,应有时间节点等设置,以便取得更好的执法效果。


  治超非现场取证后执法处罚流程的规范性设置。在治超非现场执法过程中,主要存在以下几种情形:一是违法超限运输车辆当场被路面执法查处的,可直接将审核后的数据作为证据使用处理。二是当日未被查处,经数据采集后,通过短信或者挂号信等形式告知当事人来处理,应注意在告知过程中,告诉当事人合法的救济权利。对于当事人的陈述申辩进行审核,确认当事人当日是否有如主动卸载、主动配合处理等情形。三是在日后的路面执法过程中,发现当事人之前有违法超限运输的行为。对此,应及时告知当事人接受调查。


以上三种方式是常见的治超非现场执法处理流程。主要围绕检测数据、询问笔录来进行取证处理,在第一种方式中应加入现场笔录情况。在治超非现场执法未深入人心之前,从实践看第三种方式是主要的。对于以上的三种案例模式,都应建立相应标准化统一的操作流程以及案卷制作格式。


  此外,对于路面执法工作,也应有明确的巡查职责机制,明确非现场执法路段的路面执法时间等规则。以免管理部门因为人手或者其他原因,怠于路面执法,影响管理的时效性。


确立追查手段


  治超非现场执法是一种创新,没有如交警般相应的、明确的违法五次以上,采取行政强制措施的规定。一种执法模式的成功标准,应该是该模式是否能起到对违法行为的震慑作用,使违法者放弃违法行为。


  笔者以为,建立一种类似的空车拦截检查机制,会比较有效。就是路政执法人员在日常治超执法工作中,对于之前经过非现场超限检测仪器检测为年度涉嫌三次以上违法超限运输的车辆, 在空车或者未超限的情况下,路政执法人员依照相关的路面执法程序实施路面拦截,要求当事人进行调查处理的执法程序。这一方式目前唯一的法律支撑是, 《行政处罚法》中规定的采取证据保全制度。但是如果以证据保全采用该机制,依据人大法工委的解读证据,保全制度是一种行政强制措施。依《行政强制法》的规定,公路部门有即时强制或者代履行的职权,但前提是该车存在危害公路的情形,在空车状态显然并不符合该条文。但事实上,从减少道路危害的角度出发,制定和实施空车拦截机制,方能最大程度发挥治超非现场执法的威慑力。


规范自由裁量权


  治超非现场执法目前而言,法律存在一定的困境。一是处罚裁量轻重问题。二是对违法行为的认定次数问题。


  处罚裁量情节问题。有人认为治超非现场执法,在没有得到社会普遍认可的前提下,应进行“照顾性”处罚。但笔者以为,治超非现场执法处罚裁量的起罚点以及从轻环节从重环节的认定,应与现场执法一致为宜,特殊为例外, 不能“ 一律从轻” 处理。否则在当次的路面执法中,如果一辆车采用的是非现场执法数据,另一辆车采用的是检测站现场过磅数据,容易导致处罚的不公平。


  治超非现场执法裁量的特殊性。在非现场模式下,在没有执法人员的情景下,驾驶员在得知涉嫌超限后,主动进入卸货场地进行卸货处理,就应适用《行政处罚法》的主动减少危害性条款进行减轻或者免于处罚。同时,在公众没有普遍适应的情况下,极易导致车辆违法行为出现三次以上,从而带来从重处罚和吊销营运证的严重法律后果,两者当事人一般都难以承受。还有当事人在接到接受调查的通知后,主动去窗口配合调查处理的情节,是否属于主动配合执法人员调查处理情形等问题,都给执法人员留有巨大的裁量空间以及执法难题。


  希望今后,针对治超非现场执法出台裁量实施细则,以及在软件技术升级降低工作量的基础上,适时对治超非现场执法规范该裁量标准。


  一次违法行为认定问题。针对一次违法行为的认定,不仅涉及今后联网异地处理问题,而且也是与处罚的轻重等息息相关。笔者以为至少有以下三种认定方式:


  微观的定性:在违法行为人通过标准化设置的治超非现场执法点时,有系列的告知措施。该行为人如果明知故犯、不主动卸货处理等,在通过该路段公路管理部门辖区时,应视为一次违法超限运输行为。此类认定有其局限性,如受当时检测环境、条件限制,驾驶员在一定车速下,不一定能完全获知相应的告知信息。其次,常态性的违法超限运输,往往会跨管辖地域,如此一来线路一长,一次运输行为会导致多次处罚结果,导致处罚的不合理。


  中观的认定:以当事人当次货物的出货到入货来认定,这也是现场执法中常用的认定标准。对于一次的运输行为,应以当事人的出货单、询问笔录、现场视频监控来认定。避免当事人在一次运货过程中对次被处理的结局。


  宏观的认定:即按日计算。作为违法超限运输行为而言,可以统一按日计算,在该日内获得的违法超限运输数据进行“择重”处罚。此种认定方式,对于驾驶员而言是有利的,但会存在其滥用一次违法处罚的寻租机会,导致违法超限运输社会危害性增强。参考公安部法制局2005年3月的公法〔2 0 0 5 〕6 6 号《公安部关于对交通技术监控记录违法行为如何进行处罚的请示的批复》中界定的,“交通技术监控记录的违法行为人在一段时间内多次实施的同种违法行为,但仍属数相互独立的违法行为,公安机关受案查处时,不宜作为从重处罚一次”。得出此类选择不适用于违法超限运输的非现场执法。


  由此得出,在治超非现场执法的初期,为使当事人能接受治超非现场执法的模式,根据违法行为的认定,应以当次的货物运输行为的出货到入库为宜。进入成熟期之后,通过标准化的现场告知以及流程设计,应以微观解释来定义,从而严格控制超限情况的发生。

三次以上违法行为处理


  在治超非现场执法过程中,常遇到当事人处理违法超限三次以上的情况。在路面执法过程中,如前所述,一年处罚三次以上,要抄告给运管部门,由运管部门吊销营运证。另根据地方性裁量办法,如《浙江省交通行政执法裁量办法》规定,一年内三次以上违法行为要加重处罚,有加重处罚情节下,即使有从轻情节,也一律不得从轻处罚。可谓法律后果很严重,显失公正。


  对此情况如何处理?笔者以为,应以当事人明确收到行政处罚通知书统一作为“一次”来认定较为合适。当初处罚的法律后果设计规则是,以路面现场执法为基础进行考量。在路面执法环节中,当事人的告知救济权利获得充分保障,对于违法行为的认定在处罚结束时应无异议。针对一次性告知当事人违法行为三次以上时,笔者以为可以作为一案进行处理,发送一份行政处罚决定书。因为在行政处罚中,当事人的告知救济权利是不可剥夺的。在非现场执法过程中,当事人可能因为多种因素影响,无法获知其已违法,或者因为通信信息错误问题,路政管理部门在履行告知程序后,当事人无法及时获知其已违法情况。何况每次案由是一样的,只要在相应的询问笔录中将案件情况调查清楚即可, 类似于刑法中的连续犯处理,处罚金额按每次标准处罚累计。


  当然这么规定,会产生一个当事人平时故意不接受处理,然后在年底进行一次处理,以规避相应罚则的情况。因此适用该规定应有另外情形,如在书面告知其接受处理,并签订送达回证的情形下,当事人拒绝处理,则对已告知的违法行为不适用于“一次处理”的情节。


  笔者认为,对于治超非现场执法的自由裁量权的实施,应制定单独适用条款,明确相关的适用场景及其规则。不然,自由裁量权,就可能成为悬在治超非现场执法头上的“达摩克利斯之剑”,成为有关部门追责执法过程中被攻击“短板”。


实施中的法律难题


当事人行使沉默权问题


  在治超非现场执法模式下, 获得的证据除了磅单、监控视频等数字证据之外, 需要询问笔录来确认违法行为人、违法情节、处罚裁量情节等情况。不然容易导致错罚情形的发生。但如果当事人使用沉默权, 对于所提问题采取回避态度,或者不接受调查处理, 将使案件进展情况进入僵局。


  对此, 笔者以为治超非现场执法模式中, 采用的是技术手段来执法, 本身是一种改变以往执法手段的创新执法, 为体现执法的公信力, 通过技术手段取得的数字证据审核后应可以直接认定当事人的违法行为。在超限处罚中需要认定的是两个问题, 一个是车辆超限, 其次是运输行为。用现有的技术获得的车辆检测磅单和车辆行驶的监控资料等电子证据, 应可直接认定车辆的违法超限运输行为, 从而向违法超限运输车辆发放《违法行为告知书》, 对于当事人存在异议或者其他问题, 可以在告知书中确立相关的救济途径以及主动处理时限上放宽。当事人如果接受处理, 必须是到执法单位去处理, 接受处理时可以进行申诉抗辩, 届时进行印证也可以。


处罚挂靠单位问题


  挂靠车辆在道路运输中,一直占有相当比重。在治超非现场执法过程中, 依照《杭州市公路条例》第三十三条第三款规定:“机动车所有人或者管理人依法予以处罚。但是能够确定具体行为人的,对具体行为人依法予以处罚。”对“具体行为人”认定, 是否包括挂靠单位? 笔者以为答案是肯定的。依据《物权法》第二十四条规定:“ 船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭,未经登记,不得对抗善意第三人。” 因此, 在挂靠车辆的情形下,依据交警部门提供的车主信息,如果该挂靠公司在不提供实际车主等抗辩理由的情况下,该公司应为处罚对象。如此处理,一则车辆过户需要该公司出面,其对于车辆有一定的信息登记;二则公司一般有固定场所,有利于处罚的执行;三则能使挂靠公司,在挂靠有相关车辆时有所顾虑,有助于限制车辆挂靠等此类非正常市场现象的产生,使实际车主变成车辆登记所有人。


  治超非现场执法是一种全新的执法方式,也是将来的发展趋势。在发展中,既要做到有法可依、执法必严,同时亦要考虑保障行政相对人合法权益,使当事人能在公开透明的法制环境下,获得公平公正的处理。如此,这种执法模式方能常态化、持久化。


(本文摘自《中国公路》杂志2016年第13期 文/浙江省临安市交通运输局 王星刚)


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